L’ADMINISTRTION : LES SITUATIONS JURIDIQUES ET LES RESPONSABILITES DES  AUTORITES PUBLIQUES

INTRODUCTION

Madagascar est soumis par un régime présidentiel ( Rappel sur les types de régime et les types d’Etat ) . Conformément à notre constitution (dictées par les constitutions précédentes, sous réserve de la première celle de la première version de la IIIe République), la souveraineté appartient au peuple Malgache, source de tout pouvoir, qui désigne ses représentant à  partir d’une suffrage universel direct, ou indirect ou par voix de référendum.

Par la suite, le régime présidentiel s’est caractérisée  par le fait que le Président est élu au suffrage universel direct et détermine la Politique Générale de l’Etat (PGE) en Conseil des Ministres ( Composé par le président et le gouvernement ).

Le Gouvernement met en œuvre la PGE  à son tour en fixant les stratégies pour en concrétiser, dont les initiatives doivent être transformées sous forme de loi d’où l’intervention des parlementaires avec les procédures législatives.

En tenant compte le principe de hiérarchie des textes ( 3 è séance de notre cours ), on peut en  résumer  comme suit :

Les représentants du peuple peuvent agir à partir des dispositifs à caractère politique moyen d’action ainsi l’l’administration est à leur disposition qui est composée en général par des fonctionnaires.

Outre la Constitution qui est la base de toutes références des actes positifs, les actes à caractère politique sont composés par :  loi organique – loi ordinaire – Décret gouvernemental

Les actes d’administration sont composés par Actes administratifs ou réglementaires : Arrêté interministériel – Arrêté Ministériel   – décision – Circulaire – Note de service

Les dispositifs au niveau administratifs sont qualifiés comme des actes réglementaires s’ils sont à portée générale contre les actes administratifs si leurs portés sont   individuels.

. Comme nous sommes en mesure de situer le niveau et les champs d’application de l’administration, Notre cours aujourd’hui concerne une branche de Droit administratif qui s’intéresse aux responsabilités administratives de l’Etat.

PLAN DU COURS :

I – LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF : LA HIERARCHIE DES NORMES

Toutes les normes qui à la fois définissent les règles du droit administratif et qui en même temps s’imposent à l’administration, qui sont des règles supérieures aux actes que l’administration prend.

II – LES FORMES D’ACTION DE L’ADMINISTRATION

1. Le mode autoritaire : les actes administratifs unilatéraux
2. Le contrat administratif

III-          LES MISSIONS DE L’ADMINISTRATION OU SES MOYENS D’ACTION

1. Les services publics
2. La police administrative

IV – LES FORMES D’ACTION DE L’ADMINISTRATION

1. Le mode autoritaire : les actes administratifs unilatéraux
2. Le mode consensuel : les contrats administratifs (pas étudié)

I – LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF

Examiner les sources du droit administratif c’est examiner les limites du pouvoir administratif. L’administration se caractérise par le fait qu’elle dispose de prérogatives très importantes de types inégalitaires vis à vis des particuliers et cette situation s’explique en raison de la mission de l’administration qui est de satisfaire l’intérêt général. Il existe 3 manifestations fondamentales de ces pouvoirs exorbitants :

1 – Le droit d’édicter des actes administratifs unilatéraux.

2 – Le privilège de l’exécution provisionnelle :

règle qui fait que l’acte administratif contesté s’exécute jusqu’à ce qu’il soit annulé et non pas contesté. Exemple : contestation d’un acte d’administration comme celui d’un permis de démolir (bâtiment) : la contestation qui est la demande d’annulation de l’effet dudit du permis n’entraîne pas l’arrêt de la démolition ; si annulation et immeuble déjà construit alors dans certains cas démolition possible mais la contestation n’a pas fait stopper la démolition. Le permis continue donc à produire ses effets de droit tant que pas annulé sauf dans le cas de demande de sursis à exécution. Le privilège de l’exécution provisoire se caractérise par le fait qu’un acte administratif dont on demande l’annulation devant le juge administratif continuera à produire ses effets de droit jusqu’à ce que l e juge statue au fond sur la demande d’annulation.

3 – Le droit d’utiliser dans certains cas le concours de la force publique. La limite fondamentale à ces prérogatives réside dans l’obligation pour l’administration de respecter les normes supérieures (c’est-à-dire les règles). Ce principe est le principe de légalité.

Les sources du droit administratif :

• La Constitution
• Les normes internationales
• La loi
• Les principes généraux du droit (PGD)
• Les actes administratifs (décrets, arrêtés)

L’administration doit respecter toutes les normes supérieures à ses actes.

A-   LA CONSTITUTION

Norme suprême en droit. Le juge administratif est dans l’obligation de sanctionner les actes et comportements de l’administration qui sont contraires à la Constitution.

Le préambule constitue une véritable mine en raison de ses multiples renvois, qui fait lui-même des renvois : 3 types de règles :

1 – DUDH (Déclaration Universelle des Droits de l’Homme) de 1789

2 – L’attachement du peuple français aux principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps. Le préambule de 46 énonce expressément 16 principes de cette nature (exemple : la loi garantie à la femme, dans tous les domaines les mêmes droits que les hommes…) : ces principes sont dits de la seconde génération : principes qui touchent l’homme en société.

3 – Principes fondamentaux reconnus par les lois de la république : ces principes ne sont pas explicités

B- LES NORMES INTERNATIONALES

 LA DETERMINATION DES NORMES INTERNATIONALES :  LES CONVENTIONS INTERNATIONALES

Ce sont des actes juridiques signé par au moins deux sujets de droit international (états ou organisations internationales). Elles sont bilatérales ou multilatérales. Les conventions internationales peuvent avoir des objets très variés. Il y a beaucoup de conventions techniques et beaucoup à caractère politique : la plus connue outre la DUDH, il a la Charte Africaine des Droits de l’Homme et du Peuple, …

C-  LA LOI

Ce sont les lois adoptées par la Parlement. Il y a une hiérarchie constitutionnelle entre les lois avec en haut de cette hiérarchie :

• Les lois organiques: ce sont des lois dont l’intervention est expressément prévue par la Constitution et qui constituent donc des mesures d’application de la Constitution. Ces lois sont systématiquement soumises au CC pour vérification de leur constitutionnalité.

• Les lois ordinaires : il y a plusieurs types de lois ordinaires qui ont toutes la même autorité juridique mais qui se distinguent par leur objet. Exemples : la loi de finance définit le budget de l’Etat.

• Les lois référendaires :

Elles sont organisées par l’article 11 de la Constitution qui prévoit la possibilité pour le peuple de voter des lois. On peut utiliser le référendum dans trois domaines :

-l’adoption de projet de loi qui portent sur l’organisation des pouvoirs publics

-l’adoption de projet de loi visant à autoriser la ratification d’une convention internationale de nature à avoir des incidences sur le fonctionnement des institutions

-l’adoption de la loi « portant réforme » relative à la politique économique et sociale de la Nation et au services publics qui y concoure.

• Les ordonnances :

Le parlement peut habiliter le gouvernement à prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi pendant un temps déterminé et dans des matières déterminées. L’ordonnance doit être autorisée, dans son principe, par voie législative.

Si elle est ensuite ratifiée par le parlement elle aura alors valeur de loi. Si elle n’est pas ratifiée l’acte restera un acte administratif unilatéral.

D-  LES REGLEMENTS ADMINISTRATIFS

LES DETENTEURS DU POUVOIR REGLEMENTAIRE :

Le Premier Ministre prend  par décrets  les règlements administratifs.  Les  Ministres, préfets et maires prennent des arrêtés et chacun d’eux ont disposé des subordonnés administratifs

1. Les titulaires du pouvoir réglementaire général

C’est le pouvoir (pouvoir réglementaire général) d’édicter des règlements administratifs en toutes matières et sur tout l’étendu du territoire. Seuls ont ce pouvoir le Premier Ministre et le président de la République. Pour les décrets signés par le Premier Ministre, les ministres responsables de l’exécution de l’acte doivent apposer leur contreseing. Pour les décrets signés par le président de la République, les contreseings du premier Ministre et des ministres responsables de l’application du décret  sont obligatoires.

2-  Les autres titulaires du pouvoir réglementaire

A. AU NIVEAU CENTRAL

Ce sont des autorités qui disposent du pouvoir de prendre des règlements applicables sur l’ensemble du territoire national mais seulement dans des domaines particuliers.

1. – Les ministres :

Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire de droit. Ils n’ont pas le pouvoir général d’édicter des règlements. En dehors des hypothèses dans lesquelles le Premier Ministre délègue son pouvoir réglementaire aux ministres, ceux-ci ne disposent du pouvoir réglementaire que dans deux hypothèses :

– Quand ce pouvoir leur est expressément reconnu par un texte de portée générale, c’est-à-dire par une loi ou un décret.

– Quand le ministre agit en qualité de chef de service: les ministres détiennent comme tous les chefs de service, le pouvoir d’assurer la réglementation interne de l’administration placée sous leur contrôle, c’est-à-dire de prendre toutes les mesures réglementaires relatives au fonctionnement du service et à la situation des agents placés sous leurs ordres.

2. Les autorités administratives indépendantes :

Ces autorités disposent dans des conditions très strictes du pouvoir réglementaire et ce pouvoir est toujours accordé par la loi qui crée ces autorités administratives indépendantes (AAI).

a. LE POUVOIR REGLEMENTAIRE DES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES

Ce pouvoir est reconnu à deux types d’autorités : autorités exécutives des collectivités locales (maire, président de conseil général ou régional), les préfets.

II – LES FORMES D’ACTION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

A-    LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

D’un point de vue littéral l’acte administratif unilatéral (AAU) semble se définir à travers deux conditions cumulatives : il est édicté par l’administration et il émane de la seule volonté de l’administration.

En pratique il existe des actes de façon générale considérés comme non décisoires : 4 catégories d’actes :

• – Les actes préparatoires
• – Les mesures d’ordre intérieur
• – Les circulaires
• – Les directives

1) – Les actes préparatoires :

Une décision est souvent édictée d’après une certaine procédure qui va donner lieu à des actes préalables. Tous ces actes préparatoires vont participer à l’élaboration de la décision mais ne produisent pas par eux-même des effets juridiques. Exemple des avis quand ils ne sont pas conformes, c’est-à-dire quand l’administration n’est pas obligée de les respecter. Autres exemples :le projet de décision, les enquêtes…

2) – Les mesures d’ordre intérieur :

Actes destinés à régir l’organisation et le fonctionnement interne des services de l’administration. On considère qu’ils sont inhérents à l’organisation d’un service et qu’ils tendent à assurer l’ordre dans ces services

3) – Les circulaires :

Actes pris par les chefs de services, le plus souvent des ministres, destinés à faire circuler l’information à l’intérieur de l’administration et en particulier à faire savoir la façon dont il convient d’appliquer les textes. Ces circulaires portent parfois un autre nom : instructions ou notes de service. Avant d’appliquer une loi ou un règlement un fonctionnaire attend d’avoir reçu la circulaire qui s’y rattache : sorte de mode d’emploi du texte (loi ou règlement).

4) – Les directives

L’entrée en vigueur des actes d’administration

Elle est alors opposable aux administrés c’est-à-dire qu ‘elle va produire des effets de droit à leurs égards. L’entrée en vigueur d’un acte coïncide avec sa publicité et non pas avec sa signature. La publicité se fait par publication ou affichage.

Pour les arrêts la publication dans Bulletin Officiel du ministère compétent peut suffire. Pour les décisions des autorités locales, la publicité se fait dans un recueil approprié ou affiché sur des panneaux disposés dans des lieux publics.

L’entrée en vigueur du règlement peut être reporté à une date postérieure à sa publicité.

Pour les actes individuels : la publicité se fait par notification aux personnes intéressées qui passe par l’envoi d’une lettre recommandée avec accusé de réception.

La disparition des actes administratifs

L’administration dispose de deux techniques pour mettre un terme à la vie juridique d’une décision : l’abrogation et le retrait.

1-     L’abrogation

Consiste à mettre fin à l’existence d’un acte pour l’avenir. Pas de remise en cause des effets passés. Elle peut être explicite c’est-à-dire qu’elle peut être réalisée par l’édiction d’une décision administrative dont l’objet est d’abroger une décision. Elle peut être aussi implicite c’est-à-dire résulter de l’édiction d’une décision nouvelle contraire à la précédente décision de telle sorte que l’ancienne décision est implicitement abrogée par la nouvelle.

2-     Le retrait

Pour les règlements : leur retrait peut être prononcé pour toutes causes mais seulement tant qu’ils ne sont pas définitifs. Doit se faire dans les deux mois qui suit leurs publicités. Solution inspirée par la nécessité de permettre à l’administration de relever ses actes illégaux tout en protégeant le respect des droits conférés même illégalement aux administrés. La faille de ce mécanisme réside dans le fait que le juge à une conception restrictive de la notion de décision créatrice de droits acquis.

B – LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Les contrats administratifs se caractérisent par un type de clause effectué par aux moins deux parties avec lesquels parmi les cocontractants est une personne publique pour que le contrat soit administratif.

Peu importe la personne, il peut agir de l’Etat, d’une collectivité territoriale décentralisée ou représentant d’un établissement public.

Considérant qu’un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, impliquant la compétence des juridictions administratives pour connaître des litiges portant sur les manquements aux obligations qui en découlent.

III – LES MOYENS D’ACTION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

A – LES SERVICES PUBLICS

Le service public est le fondement de l’administration. On parlera ici de service public au sens de l’activité de l’administration qui est une activité soit de prestation soit de réglementation. Ce n’est pas le service public en tant qu’organisation qui nous intéresse mais le service public en termes d’activités.

Le service public est donc la raison d’être de l’administration, son but et sa légitimité.

Définition proprement dite :  le service public se définit comme une activité d’intérêt général assurée par une personne publique directement ou indirectement .

1-    La régie

C’est un service public exploité directement par une collectivité territoriale avec ses propres biens et ses propres agents.

Le budget du service est intégré dans celui de la collectivité de rattachement : il n’a pas de budget propre et pas de personnalité juridique : c’est ce que l’on appelle la régie directe ou la régie simple : c’est un procédé qui a été beaucoup utilisé initialement et qui subsiste encore pour la gestion des grands SP traditionnels : armée, police, fisc… ( toujours gérés en régie ! ).

Le régime de la régie à fait l’objet d’un certain nombre de variantes pour favoriser la souplesse et l’efficacité du service.

1-     L’établissement public

Il se définit comme un SP personnalisé, c’est-à-dire comme une personne morale de droit public spécialisée dans la gestion d’un SP. Quatre éléments dans la définition de l’établissement public :

• – Il possède la personnalité juridique, c’est-à-dire que l’établissement public ( EP ) a des biens propres, un budget propre et un personnel propre. L’intérêt c’est que cela implique l’autonomie financière et juridique.

• – L’EP gère un SP : il est créé pour gérer un SP et un seul SP : les EP sont tous soumis aux lois du SP.

• – L’EP a une spécialité et c’est ce qui est fondamentalement différent de l’EP de la collectivité territoriale.

• – Il est rattaché à une collectivité locale ce qui signifie qu’il est autonome mais toujours soumis à la tutelle d’une collectivité territoriale.

B – LA POLICE ADMINISTRATIVE

Il s’agit de l’activité de SP qui vise à assurer le maintien de l’ordre public dans les différents secteurs de la vie sociale et cela en prévenant les troubles qui pourraient l’atteindre. Cette fonction se manifeste de deux façons :

–Activités matérielles : fonctions de prestations.

– Edictions de normes juridiques : c’est la fonction de réglementation.

Examens de trois questions : finalités de la police administrative, autorités compétentes et façon dont le juge contrôle la police administrative.

1. Les finalités de la police administrative

La police administrative a pour objet de prévenir les risques d’atteinte à l’ordre public. Donc deux volets : ordre public et prévention.

L’ordre public correspond à une trilogie : sécurité publique, tranquillité publique et salubrité publique.

La sécurité publique :

Concerne tous les risques d’accidents et de dommages aux personnes et aux biens ce qui implique l’édiction de normes ou l’exercice de contrôles destiné à assurer la sécurité des routes par exemple.

La tranquillité publique :

Eviter les tapages nocturnes ou les désordres liés aux manifestations sur la voie publique.

La salubrité publique :

S’agit de prévenir les risques de maladies en veillant à la salubrité de l’eau et des denrées alimentaires.

2 – DISTINCTION ENTRE POLICE ADMINISTRATIVE ET POLICE JUDICIAIRE

Fondamentalement, la police administrative a un rôle préventif ( à l’ordre public ), la police judiciaire a un rôle répressif en lien avec une infraction pénale : « elle a pour mission de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs » : code pénal.

Critères de distinction posés par deux arrêts :

Le critère de la distinction est un critère finaliste. Ce qui est déterminant c’est le but de l’opération ou de la décision à qualifier qui est de prévenir l’ordre public ou d’assurer la répression d’une infraction pénale. Ce qui compte c’est l’intention avec laquelle les agents de police ont agi. Cela élargi les champs d’application de la police judiciaire. Il n’est pas nécessaire que l’infraction pénale se soit réellement déroulée pour justifier l’intention des autorités de police d’agir dans le cadre de la police judiciaire il suffit que l’infraction soit éventuellement supposée .

3. Les autorités compétentes en matière de la police administrative

3-1 AU NIVEAU NATIONAL

C’est le Premier Ministre qui dispose du pouvoir de police générale : c’est-à-dire qu’il est le seul à pouvoir prendre des mesures de police applicables sur l ‘ensemble du territoire national. Pour le ministre de l’Intérieur : pouvoir de police que sur délégation : habilitation par la loi ou par le Premier Ministre.

3-2 Au niveau des autorités déconcentrées

C’est le préfet et ses subordonnées qui ont l’autorité de police générale dans les autorités déconcentrées. En cas de carence du maire en matière de police administrative il peut et même doit après mise en demeure se substituer à lui.

3-3 AU NIVEAU COMMUNAL

Le maire est compétent pour assurer la police municipale au nom de la commune. En pratique les grandes villes ont vu leur police étatisée c’est-à-dire que cela implique que le personnel de la police est rattaché à la police nationale et le maintien de la tranquillité publique est transféré au préfet.